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垃圾處理PPP項目最快落地的幾種方式

前言:

  雖然之前有發過關于垃圾處理PPP項目流程、操作節點等內容,并且在其中對各環節所需時間做了解釋和說明,但是筆者發現這樣的回答顯然不能令廣大客戶滿意。即將在2019年開始的第二輪環保督察,將針對工作滯后、整改不力,環境質量明顯下降以及“大氣十條”“水十條”“土十條”進展不力的地區,更多觸及社會深層次問題,倒逼經濟高質量發展。面對如此大的壓力,如何快速落地項目成為每一個項目中政府方最為關心的問題,誠然項目越快落地也有利于社會資本方賺取收益。既然“快”是當下垃圾處理項目最迫切的需求,那如何在國家整體政策要求PPP穩步推進的基調下下做出應對,這才是high point。作為一個嚴守國家政策法規,致力于解決地方政府融資困境,服務于社會資本的財政部入庫咨詢機構,必須將幾種理論上行之有效的最快方式與同行參考和分享,并期付諸實踐。

  一、項目落地關鍵要素

  項目落地與否,根本在于技術和資金,至于模式,通常是作為風險評估、合規審查的載體,目的在于保證項目向著可期待的方向發展,因此不同模式代表著不同的操作規范,有著相應法律、法規、規章和其他規范性文件的約束,模式這一點,我們稍后探討。

  從技術的角度看,由于垃圾處理項目存在著眾所周知的問題:缺乏分類、中轉匱乏、填埋簡易、焚燒難立項、其他處理方式效果不靠譜等,意味著在時間緊、任務重的情況下,政府應根據技術成熟、有成功先例、當地操作容易(比如有填埋的地、有適格的焚燒場地、百姓認可度高、周邊有成功典范等)的標準找適格社會資本,不要花費大量時間為新技術代言,當然可以給新技術機會,細致論證后上一些小項目。至于社會資本,在搶占市場的環衛格局呈現四面開花的峰值狀態時,一定要用出殺手锏,用最牛、最成熟的技術攻下更多市場。

  從資金的角度看,除了政府每年用于環保的財政支出外,環保專項資金也是十分重要的一塊,對于可以直投的項目,不要試圖用融資的方式,借別人的錢永遠比自己的錢用著更麻煩。對于社會資本而言,沒有資金實力或優質資金渠道的主體,盡量放棄拓展市場的意圖,重點攻克某些大項目或者以EPC的形式尋找大哥幫帶,簡單來說,沒錢不要想太多??贍艽舜嵊幸恍┎煌納?,比如發債、資產證券化、PPP融資等方式,是緩解財政支出壓力、改善政府財政結構的方式,可以用漂亮的投融資結構彌補資金不足的問題。這當然沒有錯,只是這大概是延展到第三輪環保督查后的事情了,而那時候要考慮的問題還有政策法規是否配套、金融資本是否買賬以及是否有項目機會的問題。當一切準備就緒,也就意味著一切都已來不及。

  綜上,假設技術和資金都已經沒問題,技術方聯系完畢、資金隨時到位,此時如何開展項目呢?怎么才能最快呢?

  二、項目落地模式的法律底線

   這一部分是我們咨詢公司的日常,準確理解政策并做出應用上的指導,是每個項目開始構思時的必備工作。PPP清庫工作已完成,地方政府違規融資的情況已打壓,足以表明,快不能以違法為代價。所以要想快,必須清楚法律的底線在哪里。下圖對垃圾處理項目操作模式做以說明:

垃圾處理PPP項目最快落地的幾種方式

  由于455號文要求符合條件的垃圾處理領域項目,全面且僅限于PPP模式實施。由于PPP相關法律尚未出臺,PPP絕大多數應用規范均以國務院部門規范性文件的形式發布,455號文就是針對垃圾處理領域的PPP特別法,應當遵照實行。由于垃圾處理項目逐步向縣域發展,縣級政府對于垃圾處理PPP項目的認識和操作不是非常熟練,導致對“符合條件”的認定需要大量的時間。其實,從455號文中不難看出,采用PPP的前提條件十分簡單,就是通過物有所值論證和財政承受能力論證。結合《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)規定PPP項目合作期限原則上不低于10年,和實操上對于總投資額不少于一個億的經驗,很多小型或專項或像圖示一樣情況緊急要應對督查的垃圾處理項目,可以被合法地排除在PPP之外。當然,這也要看地方政策,例如山東省出臺的PPP政策就支持了455號文,同時加了一般公共預算支出占比8%后不能上政府付費項目和可行性補貼中政府補貼超過50%的限定。

  如果不能做PPP了,怎么辦呢?這時候PPP各參與方反而很迷惑,答案就是原來怎么搞還怎么搞,政府購買服務、特許經營、政府采購工程,大膽干就行了。至于不能政府違規舉債、違規擔保、墊資BT這樣的事項,此處不多贅述了。

  三、項目落地最快模式

  1、最快PPP操作要點

  盡職調查了解項目情況后,迅速出具技術方案報請項目的責任政府部門審批,通過后責任政府部門立刻開展可行性研究報告、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、實施方案的編寫,為了快速,建議公開招標找一家可研編制機構和有經驗的咨詢機構,如果可以讓可研編制機構和咨詢機構先干活再付錢那就更快了。無論是否通過兩個論證,均報請財政和發改。

  財政認為可通過論證,則開始立項、評審可研、審批兩評一案的一攬子前期程序,直至招標采購。如果都適合適用的話,競爭性磋商優于公開招標,時間會短一些。

  財政認為不通過論證,則報請政府開始采用其他方式實施該項目,請財政出具不通過論證的意見,協調發改部門立項,在完成相應模式前期程序后(和PPP相比簡直可以忽略),直至招標采購。

  預計時間:

 ?。?)PPP:96天,基本4個月內搞定

垃圾處理項目最快落地的幾種方式

 ?。?)其他:83天,基本3個月內搞定

垃圾處理項目最快落地的幾種方式

  2、避免PPP模式的一些想法

  PPP模式的優勢在于重視運營,從而實現提升公共服務質量和供給效率,由于時間長、任務重的特點,按照455號文的要求,有些垃圾處理項目采用PPP模式似乎不可避免。然而,正如文件中對前提條件的規定,沒有通過兩個論證的項目可以合規地不走PPP,也就避免了落地慢的問題?;蛘咚?,有理有據地、刻意但不違法地通過拆分項目、縮短合作期、優先入庫其他PPP項目導致財承超過10%等以達到無法通過兩個論證的目的,僅就目前法律規定來看,是沒有問題的。實際上,根據筆者接觸到的項目,環衛一體化的操作模式固然美好,但對于地方、尤其是縣域而言,尚存在操作的客觀困難,比如財政實力、比如垃圾分散。事實也證明目前僅有少數企業成功實施著少數地方的不符合嚴格一體化標準的綜合體環衛項目。此外,很多單體項目、專項項目例如分類尚不具備成熟實施的基礎、滲濾液隨著填埋量減少而逐漸消失等,本就不符合PPP的模式,如果硬要新瓶裝舊酒,實則浪費財力,也不符合PPP提升效率的初衷。

  以上,僅供同行參考和批評,共同探索環保壓力下的迅速破局。

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